【北大賽瑟論壇·2023】 胡曉義：關于我國社會保障制度改革的系統集成、協同高效

　　【編者按】2023年10月27日至28日，由北京大學經濟學院和北京大學中國保險與社會保障研究中心（CCISSR）主辦的“北大賽瑟（CCISSR）論壇·2023（第二十屆）”在北京大學舉行。中國社會保險學會會長、人力資源和社會保障部原副部長胡曉義應邀出席論壇，并發表主旨演講。會議由北京大學中國保險與社會保障研究中心主任鄭偉主持。以下是胡曉義的演講內容。

　　2021年2月26日，中央政治局就完善覆蓋全民的社會保障體系進行第28次集體學習，習近平總書記發表重要講話（2022年4月以《促進我國社會保障事業高質量發展、可持續發展》為題在《求是》刊發，以下簡稱“2.26講話”），以馬克思主義中國化、時代化的立場、觀點、方法，全面闡述中國共產黨建設和完善社會保障體系的目標、方針、策略。這是一篇以習近平新時代中國特色社會主義思想指導社會保障改革發展的綱領性文獻，經過兩年學習和實踐，我們對其豐富內涵和深遠意義有了越來越多的感悟，本文僅就其中闡明的系統集成、協同高效問題，結合貫徹黨的二十大精神談幾點體會。

　　“2.26講話”指出：“現在，我國社會保障制度改革已進入系統集成、協同高效的階段?！边@是一個極為重要而精確的判斷?；仡櫢母镩_放40多年的歷程，在較長一段時間，自下而上探索、鼓勵各地創新、“摸著石頭過河”是主導性路徑選擇，這具有時代必然的特征，社會保障領域亦莫能外。而隨著我國社會保障體系不斷發展，過度分散化的格局——無論是區域的、制度的、管理的——造成愈多愈大的摩擦，空耗社會運行成本，因此，加強頂層設計、全國一盤棋成為新時代社會保障發展的必由之路。這當然不是否定前人的貢獻，而是與時俱進的提升。

　　對社會保障改革系統集成、協同高效的內涵和本質，習近平總書記做了提綱挈領的概括：“要準確把握社會保障各個方面之間、社會保障領域和其他相關領域之間改革的聯系，提高統籌謀劃和協調推進能力，確保各項改革形成整體合力?！蔽覀冾I會這段話的要旨，把社保體系內部各方面及與其相關領域聯系在一起，把黨的十八大以來10年改革實踐與謀劃未來綜合在一起，可以從5個層面進行觀察與思考。

　　第一，同一社保制度內的結構調整與平衡。社會保障系統由多個單項社保制度組合而成，各項社保制度首先要實現內部結構穩定、均衡，實現自洽，才能作為合格的“基礎構件”參與大系統的集成。在這一層面，黨的十八大以來已經實踐、目前還在推進、未來仍需著力的主要有3項：其一，重點制度模式轉型。職工基本養老保險從曾追求“部分實賬積累”轉為現收現付制，而把資金積累功能外移至第二、第三支柱和戰略儲備；職工基本醫療保險將部分個人賬戶轉為門診統籌。這兩項“統賬結合”制度，都以更凸顯公平互濟屬性而定型，從而達成了內在邏輯一致，避免了顧此失彼的悖論。其二，豐富各制度內的結構層次。職工養老保險方面，完善企業年金，建立職業年金，開始試行個人養老金，總體完成了多支柱體系框架的建構；醫療保障方面，基本醫保、醫療救助、補充醫?；�為支撐的架構也已成�?；工傷保險方面，一些高風險行業在基本保險之上疊加商業意外傷害險，一些單位附加雇主支付的工亡待遇，也顯示出多層次的雛形。但這僅僅是起步，糾正“一支獨大”畸形、防止政府無限責任、調動社會和市場的積極性，特別是擴大年金制度覆蓋范圍，規范發展個人養老保險，積極發展商業醫療保險，更好滿足人民群眾多樣化需求，要做的事還很多。其三，提高基金統籌層次。企業職保經過幾年“中央調劑制度”的過渡，已經進入全國統籌，一年數千億資金跨省調劑，初步形成中央與各省責任共擔機制，這是“辦成許多過去想辦而沒有辦成的大事”的典型之一?；�本醫療、失業、工傷保險基金省級統籌也提到了緊迫日程。這符合社會保險“大數法則”，也是構建新發展格局的要求。在追求高質量、可持續發展的進程中，各項社保制度內部的模式優化、結構均衡、責權對稱，仍是系統集成的基礎性課題。

　　第二，各項社保制度之間的統合與協調。組成社會保障系統的各項制度相互作用、相互依賴，維護它們之間的順暢連接、促進其有機融合，是系統穩定運行并有效發揮特定功能的必要條件。黨的十八大以來，在各項社保制度自身不斷發展完善的基礎上，制度之間的整合、統籌、協調力度明顯加大，從而提升了社保體系的整體效能。制度整合的范例有：改革機關事業單位基本養老保險制度，與企業制度并軌；先后統一了城鄉居民基本醫保和城鄉居民基本養老保險制度；合并實施生育保險與職工醫保。這些整合更好彰顯了社保體系的公平性，提高了運行效率。政策銜接的范例有：養老保險實現跨地區、跨制度的關系轉續；基本醫保也從異地就醫住院費用直接結算逐步擴展到門診費用直接結算，數千萬人次受益。戰略支持的范例有：養老、醫療、失業保險等制度精準扶助農村貧困人群，托底保障，有力支持了脫貧攻堅目標的實現。面向未來，社保制度間的連接、充實的課題仍有不少，如介于養老和工傷保險之間的非因工傷殘待遇的制度化，介于養老和醫療保險之間的老年人長期照護的社會保險需求，職工與居民基本養老保險進一步整合為國民年金制度的可能性也在上升。這些都需要預做研究，審時度勢地推進。

　　第三，社保體系中制度、體制、經辦、安全監管的統籌。除了狹義的各項社?！爸贫取敝�間的整合、連接外，系統集成、協同高效還要求社保制度安排與管理體制、經辦服務體系、安全監管機制有機統一、協調推進，避免空有一套政策卻因體制、流程、監管不到位而難以落實?！?.26講話”強調堅持制度的統一性和規范性，指的是廣義的“制度”，要求增強制度的剛性約束，加強對制度運行的管理監督。在體制整合方面，黨的十九屆三中全會決定調整人社、民政部門部分職能，設立退役軍人事務部和國家醫療保障局，減少了因部門職責交叉產生的摩擦，強化了一些薄弱環節，為社保體系健康發展提供了更優體制保障。在社保經辦管理服務方面，按照中央提出的建立全國統一的社會保險公共服務平臺、加強社會保障精細化管理、深入推進社保經辦數字化轉型等目標要求，社會保險信息化管理、標準化經辦、一站式服務取得長足進步，最顯性的指標是全國社?？òl行達13.68億張，其中電子卡覆蓋7.15億人，全年訪問量超112億人次。在基金安全方面，習近平總書記要求“以零容忍態度嚴厲打擊欺詐騙保、套?；蚺灿秘澱几黝惿鐣�保障資金的違法行為”，黨的二十大對我國社會保障體系的表述首次增加了“安全規范”的規定性，提出“健全社?；�金保值增值和安全監管體系”。朝著這個目標行進，黨的十八大以來，已經有了《全國人大常委會對刑法第二百六十六條的解釋》《最高人民檢察院關于貪污養老、醫療等社會保險基金適用條款規定的批復》《社會保險基金行政監督辦法》《醫療保障基金使用監督管理條例》等堅實足跡，但任重道遠，反貪防騙永遠在路上。

　　第四，社保體系現實與未來的平衡?！?.26講話”明確指出：“要增強風險意識，研判未來5年、15年乃至30年我國人口老齡化、人均預期壽命提升、受教育年限增加、勞動力結構變化等發展趨勢，分析社會保障可能面臨的新情況新問題，提高工作預見性和主動性，未雨綢繆采取應對措施?！边@就是說，系統集成、協調高效的理念和方法還應投射到時間維度上?，F實與長遠的綜合平衡，問題導向與目標導向的統籌兼顧，集中體現在4個改革方向上：保持社保資金的長期平衡——基本養老保險基金市場化投資運營、劃轉部分國有資本充實社會保障基金等重大戰略決策要持續地、不折不扣地貫徹落實，切實壯大戰略儲備。調整老年撫養比——平穩實施漸進式延遲法定退休年齡，要合理把握改這項革方向、節奏、力度，加強輿論引導，最大程度凝聚全社會共識和合力。推進社會保障法治化——從立法、執法、司法、守法各環節加強社會保障工作，將以往由政策文件主導社會保障發展的樣貌轉為納入法治軌道，初步形成社會保障法律法規體系，這應當是新時代我國社會保障體系走向成熟的顯著標志。與時俱進地“擴容”——3年來，我國社會保障領域針對新冠疫情實施了多項應急響應機制。未來，類似的突發重大風險仍會不時出現，我們要總結已有經驗，完善“智慧庫”“工具箱”，使社保體系既能抵御生老病死等常規風險，又能及時有效應對非常規的重大風險。

　　第五，社保體系與相關體系的關聯與協同。任何系統都是更大系統的組成部分。在搞好系統內穩定平衡的同時，重視與更大系統的協調融合，是系統集成、協同高效的題中應有之義。對社會保障體系而言，一要與其他民生領域的制度建設與事業發展協同一致，特別是始終不渝地支持就業優先戰略?？挂咂陂g施行階段性免減緩社保費政策和調用失業保險基金援企穩崗措施，看似社?；�金減收增支受損，卻換來企業、社會、勞動者人心的穩定，贏了“大盤”，是值得總結的經驗。二要正確認識和處理經濟發展與社會保障的水漲船高關系，遵循水淺行小舟、水深走大船的客觀規律，堅持在發展基礎上穩步提高保障水平，不做過高承諾，不開空頭支票，避免盲目的“福利趕超”導致社會活力不足。三要拓展國際視野，密切關注國外社會保障發展，增強包容性，汲取有益經驗，立足國情而借鑒；又要用好國際舞臺，積極發聲，講好中國社會保障故事。

　　“系統集成、協同高效”雖然只有8個字，卻是總結歷史、立足現實、面向未來的遠見卓識，準確抓住了新時代我國社會保障改革的關鍵，清晰描述出未來社會保障體系高質量可持續發展的鮮明特質。我們要深刻領會，持續地付諸改革實踐。